Die EEG-Umlage ist Objekt unterschiedlichster Debatten zur Energiewende. Das Konzept zur Wälzung von Förderkosten nach dem Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) ist hochkomplex und beinhaltet tatsächlich eine Vielzahl von wichtigen Informationen zur Finanzierung von Investitionen in erneuerbare Energien – wenn man sich die Mühe macht, die Hintergründe zu betrachten.
Das ist allzu selten der Fall: Für viele Kritiker eines (schnellen) Umbaus der Energieversorgung in Richtung Vollversorgung aus erneuerbaren Energien ist die mit Cent pro Kilowattstunde dimensionierte Ziffer Ausdruck “explodierender Kosten” der Energiewende.
Im Rahmen des Dossiers werden zunächst die Hintergründe beleuchtet und anschließend ein Faktencheck zur Debatte um die EEG-Umlage angeboten.
Das Dossier zur EEG-Umlage im Überblick:
Funktionsweise des EEG-Umlage-Systems
Abflüsse vom EEG-Konto
Zuflüsse auf das EEG-Konto
Berechnung der EEG-Umlage
Entwicklung der EEG-Umlage im Zeitverlauf
Wie haben sich die EEG-Strommengen verändert?
Wie haben sich die EEG-Fördersummen verändert?
Faktencheck EEG-Umlage
1. “Der Ausbau der erneuerbaren Energien lässt die Strompreise explodieren”
2. “Mit dem weiteren Ausbau der erneuerbaren Energien wachsen die Förderkosten von Jahr zu Jahr massiv”
3. “Das EEG ist aus marktwirtschaftlicher Sicht ein Fehler”
4. “Der Emissionshandel ist das einzig wirksame Instrument zur Emissionssteuerung”
5. “Die Finanzierung der Energiewende ist nicht gerecht”
Funktionsweise des EEG-Umlage-Systems
Im Kern handelt es sich bei der EEG-Umlage um ein Wälzungssystem für die Fördermittel, die EEG-Anlagenbetreiber für die Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energien erhalten. In folgender Graphik ist die Funktionsweise schematisch abgebildet:
Das EEG-Konto, das von den Übertragungsnetzbetreibern verwaltet wird, ist der große Topf, in den Geld hinein und wieder herausfließt.
Abflüsse vom EEG-Konto
Die Betreiber von EEG-Stromerzeugern besitzen einen individuellen Anspruch auf Zahlung entsprechender Fördermittel. Zu unterscheiden sind im wesentlichen zwei Gruppen:
- Fixe Einspeisevergütung: Die fixe Einspeisevergütung ist das traditionelle Instrument zur Förderung der erneuerbaren Energien. Die Anlagenbetreiber erzeugen ihren Strom und erhalten für jede Kilowattstunde einen technologiespezifischen Förderbetrag. Die Höhe hängt dabei nicht zuletzt vom Zeitpunkt der Inbetriebnahme ab und bleibt für die individuelle Anlage für den Zeitraum der Förderung garantiert. Der erzeugte Strom wird von den Übertragungsnetzbetreibern an der Strombörse vermarktet.
- Marktprämienmodell: Inzwischen dominiert ein anderes Modell bei der Vermarktung von Strom aus erneuerbaren Energien. Das im Jahr 2012 eingeführte Marktprämienmodell schreibt den Anlagenbetreibern vor, dass sie ihren Strom selber vermarkten müssen. Zu den an den Börsen (in der Regel von professionellen Pools und Intermediären) erwirtschafteten Erlösen erhalten die Anlagenbetreiber die Marktprämie, mit der die Differenz zur Festvergütung ausgeglichen wird.
Zuflüsse auf das EEG-Konto
Auch auf der Einnahmenseite gibt es im Wesentlichen zwei Kanäle:
- Zahlungen der EEG-Umlage: Der allergrößte Teil der Einnahmen auf dem EEG-Konto entfällt auf die Zahlungen der EEG-Umlage. Im Jahr 2016 waren das 22,82 Mrd. € Die EEG-Umlage zahlen Letztverbraucher als Teil des Strompreises. Es gibt eine Reihe von Ausnahmen bei der Pflicht zur Zahlung der EEG-Umlage, unter anderem für die Industrie, aber auch für Eigenverbraucher von EEG-Strom, die gleichwohl in der Regel nicht komplett befreit sind von der Zahlung der Umlage.
- Erlöse des von den ÜNB vermarkteten EEG-Stroms: Deutlich kleiner als die EEG-Umlage fällt der Posten “Erlöse aus der Vermarktung” von EEG-Strom aus – im Jahr 2016 waren das 1,20 Mrd. €. Dabei handelt es sich um die Erlöse, die von den Übertragungsnetzbetreibern an den Strombörsen erwirtschaftet wurden. Der Posten entspricht nicht dem Marktwert des gesamten erzeugten EEG-Stroms in Deutschland, da die Erlöse der direkt vermarkteten Strommengen hier nicht berücksichtigt sind.
Neben diesen beiden größten Positionen auf der Einnahmenseite des EEG-Kontos sind bislang auch die vermiedenen Netzentgelte eine Einnahmeposition, die auf das Konto fließt. Netzbetreiber müssen vermiedene Netzentgelte an die vorgelagerten Übertragungsnetzbetreiber auszahlen, soweit sie nicht den Anlagenbetreibern gewährt werden. Im vergangenen Jahr summierte sich diese Position im EEG-Konto auf 877 Mio. €.
Berechnung der EEG-Umlage
Mit den Zahlungen der EEG-Umlage soll die Differenz aus den Einnahmen und den Ausgaben der Übertragungsnetzbetreiber auf dem EEG-Konto ausgeglichen werden. Sie wird von Instituten im Auftrag der Übertragungsnetzbetreibern errechnet. Die Höhe des Umlagesatzes wird dann am 15. Oktober für das Folgejahr bekannt gegeben.
Für die Berechnung der EEG-Umlage sind Prognosen zu den Ausgaben und Einnahmen auf dem EEG-Konto erforderlich.
- Erwarteter Förderbetrag für EEG-Strom: Hier spielt insbesondere der prognostizierte Zubau von förderberechtigten Anlagen eine Rolle. Bei den fluktuierend erzeugenden Erzeugungsarten Wind und Solar kommen wetterabhängige Faktoren dazu, die zusätzliche Unsicherheiten bei den Prognosen verursachen. Prognostiziert werden müssen Benutzungsstunden und Strommengen und damit auch die Vergütungszahlungen und Marktprämienzahlungen.
- Erwarteter mit EEG-Umlage belasteter Stromverbauch: Wenn der erwartete Fördermittelbedarf ermittelt wurde, geht es um die Frage, auf welche Strommenge die Kosten verteilt werden. Kurz gesagt bedeutet ein hoher Stromverbrauch unter sonst gleichen Bedingungen, dass die EEG-Umlage sinkt, da sich der Förderbetrag auf eine größere Strommenge verteilt. Je mehr Strom durch Ausnahmen von der Zahlung der EEG-Umlage wegfällt, desto höher ist der von den übrigen Stromverbrauchern zu zahlende Umlagebetrag.
In der Berechnung der EEG-Umlage für das Jahr 2017 etwa wurden prognostizierte Kosten in Höhe von 25,84 Mrd. € ermittelt. Die prognostizierten Erlöse (insbesondere Einnahmen aus der Vermarktung von EEG-Strom durch die ÜNB) lagen bei 1,39 Mrd. € woraus sich eine prognostizierte Deckungslücke von 24,45 Mrd. € ergab. Von dieser Summe wurde der um die Liquiditätsreserve bereinigte Kontostand des EEG-Kontos zum 30. September 2016 abgezogen.
Im Ergebnis waren der Prognose zufolge 23,98 Mrd. € von einem zu belastenden Strommenge von 348,5 TWh zu decken. Der Quotient aus beiden Zahlen ergibt den im Jahr 2017 gültigen Umlagebetrag von 6,88 ct/kWh.
Entwicklung der EEG-Umlage im Zeitverlauf
Insbesondere in der Folge des Photovoltaikbooms in den Jahren 2009 bis 2012 ist die EEG-Umlage deutlich gestiegen. Verantwortlich sind aber keineswegs ausschließlich die Fördermittel, die an die Anlagenbetreiber fließen. Auch die rückläufige Entwicklung der Börsenstrompreise spielt eine Rolle: Je niedriger die Erlöse an den Strombörsen ausfallen, desto höher ist der Anteil der Förderkosten, der sich nicht selbst am Markt refinanziert. Und: Die Ausnahmen für Industrieunternehmen, die sich im internationalen Wettbewerb befinden, sind im Laufe der Jahre gestiegen. Demnach zahlen grob gesprochen weniger Stromverbraucher mehr Geld.
Wie haben sich die EEG-Strommengen verändert?
Die Förderung der erneuerbaren Energien hat sich als wirkungsvolles Instrument erwiesen, um den zum Jahrtausendwechsel noch in den Kinderschuhen steckenden Technologien einen stabilen Rahmen zu gewähren, in dem sie sich mit hoher Verlässlichkeit für Investoren entwickeln können. Die EEG-Strommengen sind in den vergangenen Jahren deutlich gestiegen, wobei das Jahr 2016 aufgrund ungünstiger Wetterbedingungen eher eine Stagnation zeigt. Nachstehende Graphik zeigt, wie sich die im Rahmen des EEG geförderten Technologiebereiche entwickelt haben.
Das Wachstum geht vor allem auf die Bereiche Solarstrom und Wind, aber auch auf die Bioenergie zurück. Nachdem zuletzt der Zubau bei der Bioenergie und der Photovoltaik ins Stocken geraten ist, geht das Wachstum der EEG-Strommengen in jüngster Vergangenheit vor allem auf die Windenergie – und am aktuellen Rand der Entwicklung bis 2016 auf den ersten großen Schub der Offshore-Windenergie zurück.
Wie haben sich die EEG-Fördersummen verändert?
Der Anstieg der EEG-Fördersummen ist weniger sprunghaft als der der EEG-Umlage. In der Abbildung ist die Summe aus Fixvergütung und Marktprämienzahlungen in den vergangenen Jahren abzulesen. Dabei ist zu beachten, dass das tatsächliche Fördervolumen niedriger ausfällt, da bei der Festvergütung der gesamte Auszahlungsbetrag an die EEG-Anlagenbetreiber einfließt, die Erlöse des von den ÜNB an den Strombörsen vermarkteten Stroms aber nicht gegengerechnet sind. Auch sind die vermiedenen Netzentgelte Teil der dargestellten Gesamtfördersumme.
Die Vergütungssumme für die Photovoltaik hat sich seit 2012 nicht mehr wesentlich erhöht, nachdem in den Vorjahren viele hoch vergütete PV-Anlagen ans Netz gegangen waren und den auch in der EEG-Umlage erkennbaren Förderkostenschub mitverursacht haben. Auch die vergleichsweise günstige Onshore-Windkraft zeigt bei den Fördersummen keinen deutlichen Aufwärtstrend. Einzig das junge Segment der Offshore-Windkraft hat in den Jahren 2015 und 2016 zu einem spürbaren Anstieg des Brutto-Fördervolumens beigetragen.
Faktencheck EEG-Umlage
Auf der Grundlage der oben dargestellten Hintergründe zur Ermittlung und Entwicklung der EEG-Umlage ist es möglich, einen Faktencheck zu einer Reihe von Äußerungen und Behauptungen durchzuführen, die im Kontext mit der Bekanntgabe der EEG-Umlage immer wieder zu hören sind.
Ein Zusammenhang zwischen den Strompreisen und der EEG-Umlage ist aufgrund der Verknüpfung beider Größen nicht zu leugnen. Ein Anstieg der EEG-Umlage bedeutet aber nicht zwangsläufig, dass sich die Strompreise gleichermaßen verändern.
Die Graphik zeigt die Entwicklung von Haushaltsstrompreisen, Industriestrompreisen und EEG-Umlage im Zeitverlauf auf der Grundlage von Daten des Bundesverbands der Energie- und Wasserwirtschaft (BDEW). Die starken Anstiege der EEG-Umlage in den Jahren 2011 und 2013 sind gerade auch in der Entwicklung der Haushaltsstrompreise wiederzufinden. Gleichzeitig zeigt sich, dass sowohl Haushaltskundenstrompreise als auch Industriestrompreise 2016 leicht unter den Werten des Jahres 2013 liegen. Dagegen ist die EEG-Umlage im gleichen Zeitraum von 5,28 ct/kWh auf 6,35 ct/kWh um mehr als ein ct/kWh gestiegen.
Ein Grund für die Abweichungen bei der Entwicklung zwischen EEG-Umlage und Strompreisen in den vergangenen Jahren liegt in der Entwicklung der Börsenstrompreise. Diese sind deutlich gesunken – eine Entwicklung, die mit dem Ausbau der erneuerbaren Energien verknüpft ist. Der Strom aus Wind- und PV-Anlagen drängt mit Blick auf die Grenzkosten – teurere fossile Stromerzeuger aus dem Markt. Ergebnis ist ein sinkender Großhandelspreis. Damit reduzieren sich zugleich Beschaffungskosten für Energieversorger, die diese im Wettbewerb zumindest teilweise an ihre Kunden weiterreichen.
Bei der Bewertung der Strompreiswirkungen des EEG sind mithin auch sehr unterschiedliche Größen zu unterscheiden. Sinkende Großhandelsstrompreise ermöglichen an den Beschaffungsmärkten für Energievertriebe und Industriekunden einen günstigen Einkauf. Gleichzeitig steigt die Differenz zwischen den Erlösen aus dem Verkauf von EEG-Strom und den individuellen Vergütungsansprüchen der Anlagenbetreiber und damit die zu deckenden EEG-Differenzkosten. Dadurch entsteht die paradoxe Situation, dass die sinkenden Strompreise im Großhandel einen Druck auf die EEG-Umlage ausüben und damit einen Anstieg der Haushaltsstrompreise nach sich ziehen können.
2“Mit dem weiteren Ausbau der erneuerbaren Energien wachsen die Förderkosten von Jahr zu Jahr massiv”
Es ist richtig, dass im EEG ein nicht unerhebliches Finanzvolumen gewälzt wird. Dabei ist gleichwohl Folgendes zu bedenken:
- Neue EEG-Anlagen erhalten deutlich weniger Förderung als Bestandsanlagen. Besonders deutlich wird das bei der Photovoltaik. Kleinanlagen bis 10 kW Leistung erhalten heute noch eine Festvergütung von 12,2 ct/kWh, wenn sie im September den Betrieb aufnehmen können. Vor zehn Jahren waren es noch 49,21 ct/kWh, also das Vierfache des heutigen Werts.
- Nach Analysen von Agora Energiewende ist ab dem Jahr 2020 nicht mehr mit einem erheblichen Anstieg der EEG-Umlage zu rechnen. Ab diesem Zeitpunkt fallen dann auch Schritt für Schritt die besonders teuren Altanlagen der EEG-Startphase aus der Förderung.
- Die hohe Anschubfinanzierung der erneuerbaren Energien ist nicht ohne Gegenwert geleistet worden. Inzwischen stammt mehr als ein Drittel des in Deutschland verbrauchten Stroms aus erneuerbaren Energien.
Das EEG ist als Instrument zur Förderung der seinerzeit nicht wettbewerbsfähigen erneuerbaren Energien konzipiert worden. Inzwischen hat sich die Wettbewerbsfähigkeit deutlich verbessert, die Windenergie an Land und die Photovoltaik zählen inzwischen weltweit in vielen Regionen zu den günstigsten Formen der Energieerzeugung.
In manchen Bereichen wie der Geothermie oder der Bioenergie ist aber weiter eine Unterstützung erforderlich.
Bei der Bewertung des EEG aus marktwirtschaftlicher Sicht ist zu beachten, dass die einst vorherrschende Förderungsart via fester Einspeisevergütungen heute nur noch für einen sehr kleinen Teil der Neuanlagen Anwendung findet. Inzwischen wird mit den Ausschreibungen für den Großteil der Neuanlagen ein Verfahren eingesetzt, das die Förderhöhe im Wettbewerb zwischen den (potenziellen) Anbietern ermittelt und damit zumindest partiell auch marktwirtschaftlichen Kriterien gerecht wird.
Dessen ungeachtet ist das EEG nicht effizient, wenn man es als Instrument zur Senkung von Treibhausgasemissionen interpretiert. Als Instrument zur Förderung des Ausbaus der erneuerbaren Energien hat es sich als sehr wirksam erwiesen.
Ein häufig geäußerte Kritikpunkt am EEG lautet, dass das Instrument im europäischen Kontext keine emissionsmindernde Wirkung entfaltet, da die bindende Restriktion durch den EU-Emissionshandel gesetzt wird. Anders ausgedrückt: Zusätzliche Klimaschutzanstrengungen in Deutschland, die über einen Ausbau der erneuerbaren Energien erreicht werden, gehen an anderer Stelle in Europa verloren. Und: der Ausbau erneuerbarer Energien ist eine vergleichsweise teure Option in Relation zu anderen Maßnahmen der Emissionsminderung.
Die Monopolkommission etwa schlägt vor diesem Hintergrund vor, die Förderung erneuerbarer Energien langfristig auslaufen zu lassen und die Reduktion von Treibhausgasen vollständig über den europäischen Emissionshandel (EU-ETS) zu organisieren.
Über die Interaktion von EEG und Emissionshandel wird seit Langem gestritten. Das ökonomische Argument der Wirkungsweise des Emissionshandels ist für sich genommen im bestehenden System nicht zu entkräften (vgl. hierzu etwa die Analyse in den “Energiewirtschaftlichen Tagesfragen”). Allerdings stellen Kritiker des Emissionshandels dessen starke Abhängigkeit von industriepolitischen Interessen heraus. Solange es kein sektorübergreifendes, globales Handelssystem gibt, besteht die Sorge, dass die Wettbewerbsfähigkeit Europas durch einen ambitionierten Klimaschutz leidet.
Gleichzeitig verweisen Verfechter eines Förderregimes für Erneuerbare darauf, dass Erfolge beim Ausbau der Erneuerbaren bei der Formulierung der Emissionshandelsziele berücksichtigt werden und damit in einer dynamischen Betrachtung doch via Emissionshandel konkreten Einfluss auf die Emissionsminderung haben. Unstrittig ist gleichwohl, dass beide Instrumente aufeinander abgestimmt werden müssen.
Es gibt eine Vielzahl von Kritikpunkten an den Verteilungswirkungen des EEG. Durch die Knüpfung an den Strompreis und die gleichzeitige Befreiung großer Stromverbraucher müssen insbesondere Haushalte und Gewerbetreibende, aber auch viele mittelständische Industriebetriebe die Förderung der erneuerbaren Energien schultern.
Nach Angaben des Bundesverbands Erneuerbare Energie (BEE) sind im Jahr 2017 mehr als 2.000 Unternehmen mit einem Stromverbrauch von 106 TWh begünstigt und müssen die EEG-Umlage nicht (voll) zahlen. Hinzu kommen knapp 50 TWh selbst erzeugter Strom, den Industrie- und Gewerbeunternehmen verbrauchen und der von der Umlage befreit ist. Entsprechend kleiner ist die Strommenge, auf die sich das Fördervolumen verteilen muss. Ohne Befreiung würden die begünstigten Unternehmen mehr als 5 Mrd. € mehr zur Finanzierung der EEG-Kosten aufbringen müssen.
Auch innerhalb des Haushaltssektors ist die distributive Wirkung nicht gerecht in einem verteilungspolitischen Sinne: Gerade einkommensschwache Haushalte sind von Steigerungen der EEG-Umlage besonders betroffen.
Es gibt eine Reihe von Vorschlägen, wie die Verteilungswirkungen bei der Förderung der erneuerbaren Energien abgemildert werden könnten. Diskutiert wird eine Finanzierung der Industrieprivilegien über den Bundeshaushalt. In dem Fall könnte der EEG-Umlagesatz deutlich sinken. Auch die Verteilungswirkung zwischen Geringverdienern, die wenig Steuern zahlen, und Besserverdienern wäre dann gerechter als im heutigen System.
Ein weiterer Vorschlag ist die Umlenkung der Stromsteuer in die Finanzierung der EEG-Kosten. Nach Berechnungen der IHK Bayern ließe sich auf diesem Weg eine EEG-Umlagesenkung um ein Drittel bewirken.
Tatsächlich sind manche Verteilungswirkungen der EEG-Umlage sozialpolitisch unerwünscht und auch wirtschaftspolitisch fragwürdig. Durch geeignete Maßnahmen lassen sich diese Wirkungen aber abmildern und der Kenngröße “EEG-Umlage” zugleich die Sprengkraft genommen. Inwieweit die neue Bundesregierung sich diesem Thema zuwendet, bleibt abzuwarten.
